四部門規范高鐵周邊區域開發 嚴控房地產化傾向

發布時間：2018/5/10 18:58:26    瀏覽次數：11737    來源： 21世紀經濟報道 cjjt-fdc

繼特色小鎮與主題公園后，主管部委再次在新的建設領域提出“嚴控房地產化傾向”。

5月7日，發改委、自然資源部、住建部、中國鐵路總公司聯合發布《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出，個別地方高鐵車站周邊開發建設存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題，并從強化規劃引導和管控作用、合理確定高鐵車站選址和規模、嚴格節約集約用地、促進站城一體融合發展、提升綜合配套保障能力、合理把握開發建設時序、防范地方政府債務風險、創新開發建設體制機制等八個方面，對高鐵站周邊區域的開發建設做出部署。

國家發改委城市中心交通規劃院院長張國華表示，《意見》的提出，體現了高鐵站及其周邊區域的短期開發思維向長期運營思維的轉變，同時體現了相關部門對如何更好地統籌重大交通基礎設施與城市發展之間的關系的反思。在規劃建設層面，有利于實現規劃、自然資源、鐵路等部門之間的協同合作，將高鐵選線、選站和周邊區域開發，更好地和城市功能、產業和基礎設施網絡結合起來，在運營層面，則有利于將市場的力量引進來，實現市場化運作。

防范潛在風險

《意見》提出了高鐵站周邊區域合理開發建設的四項基本原則：規劃協調、布局合理；量力而行、有序建設；站城一體、綜合配套；市場運作、防范風險。

這被認為與目前高鐵站周邊地區開發過程中存在的問題有關。《意見》提出，總體上看，我國高鐵車站周邊區域整體開發建設仍處于起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮化融合發展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發建設不同程度地存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產業吸引力不夠，持續健康發展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經濟風險。

張國華表示，在目前的高鐵周邊區域開發中，主要有三方面風險：一是與城市中心距離過遠，產業和人口難以聚集帶來的鬼城、空城問題；二是部分地區高鐵站建設盲目“高大上”，卻忽視了與周邊配套、基礎設施交通網絡的銜接，使得這些高鐵站作為交通樞紐運轉效率偏低；三是高鐵周邊地區，或者說高鐵新城的開發，背后可能存在地方政府債務風險、房地產泡沫風險。

因此，在規劃層面，《意見》指出，要統一規劃，整體部署，嚴格依據城市總體規劃、土地利用總體規劃、綜合交通規劃等編制高鐵車站周邊開發建設規劃，合理確定開發規模和邊界，優化車站選址方案及車站周邊區域空間結構、人口產業分布，杜絕邊建設、邊規劃。

北京市社科院副院長趙弘表示，如何防止在高鐵站周邊區域出現新的有載體無實質，有空間無產業，有名分無人口的空城、鬼城，要在規劃過程中就做好選址方案，以及周邊區域空間結構和人口產業的規劃。

趙弘認為，要尤其把握好高鐵站與中心城區、城市建成區的距離問題，一方面，要考慮到中心城區的拆遷成本和高鐵站的建設效率，另一方面，要將距離與城市發展的新的空間布局相關聯，恰到好處地帶動城市空間拓展。

同時，《意見》提出，要堅持站城一體、綜合配套的基本原則，充分發揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮化，統籌生產、生活、生態空間布局，走特色化、差異化發展之路，完善基礎設施及公共服務設施配套，促進產城融合、宜居宜業，避免高鐵沿線產業布局同質化和單一房地產功能開發。

此外，在如何堅持市場運作、防范風險的原則方面，《意見》提出，要按照市場化原則運作，創新投資、建設、運營、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調動企業和社會資本的積極性，推進項目共建、資源共享，提升開發建設質量水平和效益，防范各種隱患、風險和損失。《意見》還專門強調，“地方政府債務風險預警范圍的高風險地區原則上不得舉債搞建設”。

嚴控開發規模

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，《意見》有三點很明確。第一是邊界思維要強化，這是為了防范很多高鐵新城開發無序，或者說盲目做規模。第二是速度寧穩而不能急，部分城市把高鐵新城建設當做一項重大的任務進行，但操作中比較急，容易引起各類問題，比如說空置率上升。第三是不能做房地產化的模式，尤其是各類侵占耕地等現象很多，這往往會侵害農田和農民的利益。

其中，控制高鐵站建設規模，嚴格集約用地，是此次《意見》關注的重點領域。

《意見》提出，新建鐵路站場實施土地綜合開發的，應當嚴格執行土地綜合開發的邊界和規模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。

同時，《意見》還對不同城市的高鐵站及周邊區域建設開發提出了要求。《意見》要求，大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域，可適當控制預留遠期發展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。

張國華表示，目前，存在一些小城市盲目效仿大城市的高鐵站建設，追求“高大上”的問題。一些中小城市為高鐵站配建的“大廣場”，并沒有起到大城市高鐵廣場疏散和安置客流的作用，最后都被用來“曬太陽”，并沒有實現對資源和土地的高效集約利用。

張國華認為，高鐵對社會經濟的流動和發展的影響已經顯現，對旅游服務業、專業化的高端制造業的拉動最為明顯。因此，一些中小城市非常重視高鐵對自身發展的影響，但如何實現高鐵與自身產業發展的結合，是這些城市還需要解決的問題，也是此次《意見》專門提出“大城市高鐵車站周邊可研究有序發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產業，穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能”的用意所在。